继2012年6月12日北京开出中国彩票历史上奖金数额最大的5.7亿后的半个月后，江苏一彩民又独揽了2.56亿的体彩大奖，再加上年初四川省巴中市双色球摇出的2.6亿巨奖，这些幸运的故事着实挑动了不少念叨着“买彩票，中大奖”、期望一夜暴富者的敏感神经。

 

然而，有不少人也开始质疑巨奖背后是否藏着不可告人的秘密，毕竟中国公益彩票的历史算不上光彩。而面对质疑，发行机构更是三缄其口。

 

“西安宝马彩票案”、“深圳彩世塔事件”等彩票发行销售中的舞弊行为，“自己比赛，自己裁判”的彩票发行体制滋生出的贪污腐败问题，让中国公益彩票像身患顽疾的少年，在健康成长的道路上举步维艰。

 

中国式彩票

 

1984年，新中国的第一张彩票发行。早期彩票的审批和发行采取“一事一议”的方式，并不具有制度性和常规性。

 

在民政部的提议下，国家在1987年成立了“中国社会福利有奖募捐委员会”。同年7月27日，第一批8000万张“中国社会福利有奖募捐奖券”（面值1元），在河北、江苏、浙江、山东、上海等10个省、市试点发行。在河北省石家庄市工人文化广场上卖出了第一张“中国社会福利有奖募捐奖券”。作为倡议者，民政部也理所当然地成为当时第一个也是唯一一个在全国范围内发行彩票的政府部门。

 

从有奖募捐试点发行到销售网点代销，再到用实物大奖吸引彩民的“大奖组销售”，自一开始，中国福利彩票走的就是一条带着浓郁中国特色的发展路线。

 

随着时间推移，中国的彩票业也逐渐与国际接轨。1993年10月和1994年5月，中国社会福利有奖募捐奖券发行中心分别被国际彩票组织INTERTOTO和AILE接纳为正式会员和临时委员。“福利有奖募捐奖券”也更名为“中国福利彩票”，彩票发行机构改名为“中国福利彩票发行中心”。

 

与此同时，为规范行业发展，国务院于1991年和1993年两次发出《关于加强彩票市场管理的通知》。《通知》明确规定，中国人民银行是国务院主管彩票的机关，彩票发行批准权集中在国务院。

 

1999年底，经国务院批准，彩票的管理职能由中国人民银行移交财政部。

 

财政部刚一接手，就开始积极酝酿起草《彩票管理条例》，然而过程并不顺利。直至10年后，2009年4月《彩票管理条例》才在国务院常务会议通过，于当年7月1日开始施行。

 

时隔三年，财政部、民政部、国家体育总局又联合发布了《彩票管理条例实施细则》（下称《细则》），该《细则》自2012年3月1日开始实施。

 

多头管理

 

在很长一段时间内国务院并未成立彩票的专门管理部门。作为中国首个发行彩票的政府机关，民政部拥有很大的彩票管理权。

 

即使在中国人民银行被指定为彩票管理部门后，民政部和国家体育总局仍旧保留了部分审批权，这让中国彩票形成了多头审批和多头管理的局面。

 

管理权易主后，财政部采取了一些改革措施。但当其准备出台推动“部门彩票”向“国家彩票”（即彩票发行机构脱离行政依附和公益金分配的国家化）转变的重大改革举措时，却遭遇民政部和国家体育总局的重重阻力。

 

部门权力角逐的最后结果是由国务院作出折中的改革方案：现行的彩票管理和发行体制不变，调整公益金比例并调整分配政策。但之后的各种文件、通知、暂行规定并没能理顺这种混乱的管理体系。

 

2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（下称《彩票管理通知》）明确规定：财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规政策，管理彩票市场和彩票基金；民政、体育部门分别负责组织福利彩票、体育彩票的发行与销售。

 

与2001年的《彩票管理通知》相比，2009年和2012年先后出台的《彩票管理条例》及其《彩票管理条例实施细则》不仅没有将彩票监管权集中在相对超脱的第三方部门，反而进一步突出了民政部和国家体育总局的管理职能。

 

《细则》指出，财政部的职责主要是制定彩票监督管理的制度和政策，审批彩票品种的开设、停止和有关审批事项的变更，监督管理全国彩票市场及彩票发行和销售活动、监督管理彩票资金和财务活动；民政部、国家体育总局的职责主要是制定全国福利彩票、体育彩票事业的发展规划和管理制度，设立彩票发行机构，审核彩票品种的开设、停止和有关审批事项的变更，制定福利彩票、体育彩票代销合同示范文本，监督彩票销毁等。

 

由此可知，一方面，民政部和国家体育总局的管理职能仍然存在，难免上演“自己做自己的法官”的一出戏；另一方面，财政部作为民政部和国家体育总局的平级单位，其具体的职能部门为综合司的彩票管理处，履行监管权力的难度可想而知。

 

同时，彩票违规的成本不高。作为监管部门的财政部除了发通报批评，建议政府部门追究相关负责人的党纪、政纪责任外，很难作出实质性的处罚措施。

 

混乱销售

 

行政上依附于民政部和国家体育总局的两大彩票发行系统，虽然发行的彩票名称不同，但两大发行机构之间的竞争依然激烈。

 

为了能够在竞争中占据有利地位，一些地方彩票发行中心不惜挪用发行成本费用，保底大奖基金以误导彩民，在宣传材料中刻意诋毁另一彩票发行系统。

 

据资料显示，2000年，四川福彩中心对社会公布的“巴蜀风采”电脑福利彩票保底的3000万元特等奖基金中，除按规定可用于奖金支付的1400多万元以外，其余部分来自以往的发行成本费用结余和预计彩票销售中提取的奖金。

 

而在四川福彩中心的对外宣传报道及对投注站点散发的宣传材料中，有意将体育彩票和福利彩票的有关指标进行比较。在财政部《关于制止盲目发展电脑彩票等有关问题的通知》中，此举属于“采取不正当竞争手段损害其他同业者的正当利益”行为。

 

除了无序的竞争外，中国公益彩票发行销售的混乱局面十分明显。

 

彩票销售并非只有令人咂舌的风光数字，销售过程也会受到市场甚至天气等各种因素的影响，故并非“稳赚不赔”。而一些基层彩票中心为了确保利益，规避销售风险，往往违规将部分甚至全部发行额度承包给私人。

 

“西安宝马彩票案”便是这样的例子。

 

陕西省体育彩票中心将即开型彩票发售承包给承包商杨永明，并签订了承销合同。合同中规定：杨永明必须在2003年1月10日起至2005年1月9日止，完成即开型中国体育彩票销售规模3300万元，销售地点为西安、渭南、延安等城市；杨永明负责彩票销售现场棚架、人员安全等问题，并承担一切经济风险和各项支出以及相关法律责任；在彩票销售过程中如有彩票丢失、亏款、超兑奖金、假币、票据短缺等造成的一切经济损失将由杨永明赔偿和承担。杨永明得到的好处则是从彩票销售资金中分得11%的发行费，将风险和责任转嫁的陕西省体彩中心则分得1%的发行费。

 

这次承包带来的后果便是，发生了杨永明伙同他人诬陷宝马车中奖者等一系列恶劣行径。

 

业内人士指出，彩票发行不允许“政出多门”。如果允许不同彩票竞争，只能驱使经营者竞相提高返奖率，增加销售成本，其结果必然是降低集资率。

 

公益金分配之争

 

当消费者购买了彩票之后，他们大多只关注自己获奖与否，并不会想到自己买彩票的钱最终流向何方。也有的认为被拿去做公益了，那么这些“公益金”都去了哪里、又被用在谁的身上？

 

按照最初的安排，发行彩票所得的公益金全部用于社会福利和体育领域的支出。2001年国务院对公益金的分配作了适当调整：由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用。超过基数的彩票公益金，20%由民政和体育部门分别分配使用，80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。而纳入全国社保基金的部分，由财政部在助学、残疾、环保、社保及奥运会等八大领域分配。

 

浙江大学法学院教授朱新力认为，这种分配方式存在问题。一方面，由体育和社会福利领域分享公益金大头的正当性是否具备?另一方面，除了已经享受公益金的八大领域之外（不包括体育和福利），其他如教育、建设、西部开发等领域的利益又如何平衡？

 

随着《彩票管理条例》和《实施细则》的陆续出台，2012年3月，财政部又印发了《彩票公益金管理办法》（下称《公益金管理办法》）的通知。

 

《公益金管理办法》指出：上缴中央财政的彩票公益金，用于社会福利事业、体育事业、补充全国社会保障基金和国务院批准的其他专项公益事业，具体使用管理办法由财政部会同民政部、国家体育总局等有关部门制定；上缴省级财政的彩票公益金，按照国务院批准的彩票公益金分配政策，坚持依照彩票发行宗旨使用，由省级财政部门商民政、体育行政等有关部门研究确定分配原则。

 

据了解，当前中国国内彩票销售收入50%用于返奖，15%用于发行费，剩下的35%用于公益金。但《公益金管理办法》对公益基金在其他公益领域的使用并无明确规定。

 

“由省级财政部门商民政、体育行政等有关部门研究确定分配原则”的方式是否能够使公益金公平地投入其他公益领域很难保证。

 

“彩票收益流向需特别地注意，它是公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，不能作为国家的财政收入。规定彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，但由于还是由财政部组织分配，实际执行中与财政收入还是混淆不清的。”彩票专家程阳曾经向媒体表示。

 

事实上，不仅仅是各个部门分配利益之争，本该用于公益事业的彩票收益金也受到各种贪污腐败的蚕食。

 

“私彩”难禁

 

不仅仅是福利彩票与体育彩票之间存在竞争。在体制之外，还有着一些不公开的“私彩”，如“六合彩”和“地下赌博”等吸引着大批“好赌人士”。这些地下活动吞噬着体制内彩票的市场，造成一些公彩投注站销量的大幅下滑，令投注站的生存步履维艰。

 

《细则》对“非法彩票”进行了明确界定，规定“非法彩票”是指违反条例规定以任何方式发行、销售以下形式的彩票：未经国务院特许，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票之外的其他彩票；在中华人民共和国境内，擅自发行、销售的境外彩票；未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏；未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票。

 

对于非法彩票，《细则》要求“县级以上财政部门、民政部门、体育行政部门以及彩票发行机构、彩票销售机构，应当积极配合公安机关和工商行政管理机关依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序”。

 

北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红曾公开表示，中国合法彩票收入与非法赌资之比大约为1∶10。根据财政部的统计数据，2011年中国彩票全年销量首次突破2000亿元，据此推算，去年的非法赌资高达2万亿元，其中大部分资金流入境外。

 

王薛红介绍，通常情况下，一个国家的博彩业可以占到国民生产总值的2%～3%，而中国目前合法的博彩业却只占0.03%，私彩、非法赌博和境外赌博是博彩资金的主要汇集地。

 

虽然国家明令禁止并打击“私彩”，但因回报率高、刺激性大令其屡禁不绝。

 

不少专家认为与其一味“堵”，不如“堵”、“疏”并举，适当开放博彩业。全国政协委员、中国扶贫开发协会执行副会长林嘉騋便曾提出，中国既然有体彩、福彩，那也可以增加些教育彩票、扶贫彩票，以实现二次分配财富，用销售收入支持弱势群体、解决三农问题等。

 

“像赛马、赛狗、斗鸡等项目，可以跟旅游结合在一起，形成另一种旅游文化。”他说。

 

但在“疏”的层面上，中国政府仍非常谨慎。2010年1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中提出，“将在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票”。

 

曾有媒体将其解读为海南将试水博彩业，但海南有关领导明确表示，并不会违反现行法律规定，“也绝不会像澳门那样开设赌场，或者其他赌博产业”。■

 

（本文部分参考《政府对彩票业的法律规制》，2006。）

 

《科学新闻》 (科学新闻2012年第8期 调查)